Visoko obrazovanje u Bosni i Hercegovini uređeno je složenim sistemom propisa i nadležnosti. Pored državnog Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini, ovu oblast uređuju entitetski, kantonalni i propisi Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, kao i akti nadležnih agencija i obrazovnih vlasti.
Takav sistem sam po sebi nije nužno problem. On odgovara ustavnom uređenju Bosne i Hercegovine. Međutim, složenost sistema zahtijeva da osnovna pravila budu dovoljno jasna, predvidiva i jednaka za sve. Upravo zato se postavlja pitanje da li je važeći Okvirni zakon, nakon godina primjene, i dalje dovoljan pravni okvir za savremene izazove visokog obrazovanja.
Ovom inicijativom predlaže se donošenje novog Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini, odnosno obimnije izmjene i dopune važećeg zakona.
Cilj inicijative nije centralizacija visokog obrazovanja, niti umanjenje nadležnosti entiteta, kantona i Brčko distrikta Bosne i Hercegovine. Naprotiv, cilj je da se, uz puno poštovanje ustavne raspodjele nadležnosti, jasnije propiše zajednički minimum pravne sigurnosti, kvaliteta, transparentnosti i zaštite studenata koji bi morao važiti na cijelom području Bosne i Hercegovine.
Pored opšteg obrazloženja razloga za donošenje novog Okvirnog zakona, uz inicijativu je pripremljen i radni prijedlog pojedinih zakonskih odredaba.
Uz inicijativu za donošenje novog Okvirnog zakona prilažu se i povezani dokumenti koji se odnose na inicijativu za izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona. Ti dokumenti imaju za cilj da prikažu kako se pojedina pitanja iz oblasti licenciranja, akreditacije, stručnih komisija, procesnih garancija, srazmjernosti mjera, zaštite studenata i pravnog dejstva diploma mogu konkretnije šire razraditi Okvirnim zakonom. Na taj način kantonalni materijal služi kao praktičan primjer i dopuna raspravi o potrebi jasnijeg okvirnog uređenja na nivou Bosne i Hercegovine.
Inicijativa ne nudi cijeli tekst zakona, nego normativni okvir za stručnu i institucionalnu raspravu o tome kako bi se u Okvirnom zakonu mogli urediti minimalni standardi, procesne garancije, akreditacijski statusi, stručne komisije, zaštita studenata, pravno dejstvo diploma i djelotvorni pravni lijekovi, a da takva rješenja budu komplementarna sa savremenim evropskim zakonodavstvom.
Zašto je potreban jasniji okvir?
Dosadašnja praksa pokazuje da određena pitanja nisu uređena dovoljno jasno, potpuno i predvidivo.
To se naročito odnosi na minimalne standarde za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, pravno dejstvo akreditacijskih statusa, rad stručnih komisija, procesna prava visokoškolskih ustanova, srazmjernost mjera, zaštitu studenata i djelotvornost pravnih lijekova.
U praksi se mogu pojaviti ozbiljna pitanja:
- da li stručnu provjeru uslova za rad ustanove može vršiti interna administrativna komisija ili nezavisna stručna komisija;
- da li ustanova ima stvarnu mogućnost da se izjasni o nalazima komisije prije donošenja negativne odluke;
- da li se uslovna akreditacija ili pismo očekivanja mogu pogrešno tumačiti kao nepostojanje akreditacije;
- kakvo je pravno dejstvo diploma izdatih u vrijeme važećeg akreditacijskog statusa;
- da li najteže mjere, kao što su zabrana upisa, oduzimanje licence ili zabrana rada, moraju biti krajnje sredstvo;
- kako se štite studenti kada se mjere izriču prema visokoškolskoj ustanovi ili studijskom programu;
- da li pravni lijek protiv najtežih odluka ima stvarno, a ne samo formalno značenje.
Ova pitanja nisu samo tehnička pitanja obrazovne administracije.
Ona neposredno pogađaju studente, roditelje, nastavnike, visokoškolske ustanove, poslodavce, profesionalne komore, javne organe i društveno povjerenje u diplome i kvalifikacije.
Zaštita studenata kao centralno pitanje
Studenti ne smiju biti najslabija tačka sistema. Ako nadležni organ izriče mjeru prema visokoškolskoj ustanovi ili studijskom programu, mora istovremeno voditi računa o položaju studenata koji su već upisani, koji su uredno izvršavali svoje obaveze, polagali ispite i planirali nastavak obrazovanja na osnovu važećih akata nadležnih organa.
Zato bi novi Okvirni zakon trebalo da izričito propiše obavezu donošenja plana zaštite studenata kod najtežih mjera prema ustanovi ili studijskom programu. Takav plan bi trebalo da obuhvati mogućnost završetka započete akademske godine, nastavak studija, prenos na drugu ustanovu, priznavanje položenih ispita i ECTS bodova, izdavanje dokumentacije i pravovremeno obavještavanje studenata.
Pravna sigurnost studenata i diplomiranih lica mora biti jedan od osnovnih ciljeva svakog sistema visokog obrazovanja.
Pravna sigurnost diploma
Posebno osjetljivo pitanje jeste pravno dejstvo diploma, dodataka diplomi i drugih javnih isprava.
Lice koje je studiralo i diplomiralo na osnovu važećih akata nadležnih obrazovnih organa ne bi smjelo naknadno snositi posljedice različitih tumačenja akreditacijskog statusa ustanove, osim ako je konkretna diploma poništena, ukinuta ili oglašena ništavnom u zakonom propisanom postupku.
Zato bi Okvirni zakon trebalo jasnije da propiše da diplome i druge javne isprave izdate u vrijeme važeće akreditacije, akreditacije pod uslovima, pisma očekivanja ili drugog zakonom priznatog akreditacijskog statusa proizvode pravno dejstvo dok se konkretna javna isprava ne ospori u propisanom postupku.
Time se ne štiti nezakonitost. Naprotiv, time se štiti pravna sigurnost, povjerenje u javne evidencije i položaj lica koja su postupala u skladu sa važećim aktima nadležnih organa.
Stručne komisije, nepristrasnost i pravo na izjašnjenje
Postupci licenciranja, akreditacije, reakreditacije, provjere uslova i nadzora često zavise od rada stručnih komisija. Zbog toga je neophodno jasnije propisati ko imenuje komisije, kakav mora biti njihov sastav, koje kvalifikacije moraju imati članovi, kako se sprečava sukob interesa i kako se obezbjeđuje nepristrasnost postupka.
Stručna pitanja ne bi trebalo rješavati samo administrativno. Provjera nastavnog procesa, kadrovskih, prostornih, tehničkih, laboratorijskih, bibliotečkih i drugih uslova zahtijeva stručnu, nezavisnu i obrazloženu ocjenu.
Istovremeno, visokoškolska ustanova mora imati pravo da se izjasni o činjenicama, dokazima, zapisnicima i nalazima komisije prije donošenja negativne odluke. To pravo ne smije biti formalnost. Ono mora omogućiti da se na vrijeme ukaže na eventualne činjenične, pravne ili stručne greške.
Srazmjernost mjera
Nije svaka nepravilnost razlog za najtežu mjeru.
Ako su nedostaci otklonjivi, osnovno pravilo treba biti da se najprije izriču blaže i korektivne mjere: upozorenje, preporuka, nalog za otklanjanje nedostataka, rok za usklađivanje, pojačan nadzor, ograničenje upisa ili akreditacija pod uslovima.
Najteže mjere, kao što su oduzimanje licence, oduzimanje akreditacije, zabrana izvođenja studijskog programa ili zabrana rada, treba da budu krajnje sredstvo. One bi morale biti posebno obrazložene, uz jasnu ocjenu zašto blaža mjera nije dovoljna.
Takav pristup ne umanjuje javni nadzor. Naprotiv, on ga čini zakonitijim, stručnijim i pravičnijim.
Akademski angažman nakon ispunjenja uslova za starosnu penziju
Novi Okvirni zakon trebalo bi da otvori i pitanje posebnog, ograničenog i transparentnog uređenja akademskog angažmana profesora i drugog akademskog osoblja nakon ispunjenja uslova za starosnu penziju.
To pitanje nije samo radnopravno. Ono je povezano sa kvalitetom nastave, kontinuitetom studijskih programa, mentorstvom, zaštitom prava studenata i ispunjavanjem kadrovskih standarda.
Uporedna evropska rješenja pokazuju da se akademski status, nastavna ovlaštenja i angažman nastavnika nakon penzionisanja mogu posebno uređivati, uz uvažavanje potreba visokog obrazovanja, autonomije univerziteta, kvaliteta nastave i razvoja mlađeg akademskog kadra. Takva rješenja ne treba mehanički preuzimati, ali ona potvrđuju da ovo pitanje zaslužuje poseban normativni pristup, umjesto automatskog i nedovoljno nijansiranog izjednačavanja akademskog rada sa opštim režimom prestanka radnog odnosa.
U opravdanim slučajevima, naročito u deficitarnim oblastima, na drugom i trećem ciklusu studija, kod mentorstva ili radi završetka započetih akademskih obaveza, može postojati potreba da profesor ili drugi član akademskog osoblja nastavi nastavni, naučni, stručni ili mentorski angažman i nakon ispunjenja uslova za starosnu penziju.
Takav angažman ne bi trebalo da bude automatsko pravo, niti trajna zamjena za razvoj mlađeg akademskog kadra. Međutim, ne bi trebalo ni unaprijed isključiti mogućnost da se, pod jasno propisanim uslovima, koristi znanje i iskustvo nastavnika koji ima važeći izbor u akademsko zvanje, zakonit osnov angažmana i stvarna nastavna ili mentorska zaduženja.
Na taj način bi se istovremeno štitili kontinuitet nastave, prava studenata, kvalitet studijskih programa i potreba da se akademski sistem dugoročno obnavlja razvojem mlađeg nastavnog kadra.
Evropska iskustva kao orijentir
U pripremi inicijative razmotrena su i izabrana uporedno-pravna rješenja Slovenije, Hrvatske i Austrije. Ta iskustva pokazuju da savremeni sistemi visokog obrazovanja jasno razlikuju licencu, akreditaciju, reakreditaciju, nadzor, uslovne akreditacijske statuse, stručne komisije, javnost odluka, zaštitu studenata i pravne lijekove.
Ta rješenja ne treba mehanički prepisivati. Međutim, ona mogu biti koristan orijentir za domaće zakonodavstvo, naročito u dijelu koji se odnosi na minimalne standarde, pravnu sigurnost diploma, transparentnost akreditacijskih odluka i zaštitu studenata.
Bosna i Hercegovina ne mora napustiti vlastiti ustavni i institucionalni model da bi unaprijedila pravnu sigurnost u visokom obrazovanju. Potrebno je samo jasnije urediti zajednički minimum pravila koji bi važio za sve.
Zaključak
Novi Okvirni zakon o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ne bi trebalo shvatiti kao pitanje centralizacije, nego kao pitanje pravne sigurnosti.
Visoko obrazovanje je oblast od javnog interesa. Zato pravila o akreditaciji, licencama, diplomama, stručnim komisijama, zaštiti studenata i pravnim lijekovima moraju biti jasna, predvidiva i jednaka za sve.
Ova inicijativa je pripremljena kao doprinos javnoj raspravi o unapređenju pravnog okvira visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini. Njena osnovna poruka je jednostavna: složen sistem može funkcionisati samo ako su osnovna pravila dovoljno jasna, a prava studenata, diplomiranih lica i ustanova dovoljno zaštićena.
Dokumenti za preuzimanje
Uz ovaj tekst dostupni su:
- Inicijativa za donošenje novog Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini
Osnovni tekst inicijative, sa obrazloženjem razloga zbog kojih se predlaže donošenje novog Okvirnog zakona, obimnije izmjene i dopune važećeg zakona. - Prilog – Radni prijedlog pojedinih odredaba novog Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini
Normativni radni materijal koji sadrži moguća zakonska rješenja o načelima postupanja, razgraničenju nadležnosti, minimalnim standardima, licenciranju, akreditaciji, stručnim komisijama, srazmjernosti mjera, zaštiti studenata, pravnim lijekovima, pravnom dejstvu diploma, registrima i drugim pitanjima od zajedničkog značaja. - Prilog – Uporedno-pravna tabela: Slovenija, Hrvatska i Austrija
Pregled izabranih evropskih rješenja koja mogu poslužiti kao orijentir za domaću raspravu o novom Okvirnom zakonu. - Povezani dokumenti (koji pokazuje kako se slična pitanja mogu normativno razraditi na nivou nadležne obrazovne vlasti):
-Inicijativa za izmjene i dopune Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona;
-Nacrt normativnih izmjena i dopuna Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona;
-Uporedno-pravna tabela: Slovenija, Hrvatska, Austrija i Njemačka