Piše: Predrag Krsmanović
NAPOMENE:
1. Ovaj tekst pripremljen je uz korištenje naprednog jezičkog modela ChatGPT.
2. Članak je prvi od nekoliko tekstova koji će u okviru tematske serije „Reforme u upravnom sporu" biti objavljeni na blogu.
Sažetak
Izgleda se se upravno sudovanje u BiH suočava sa određenim izazovima vezanim za sudske takse, čije plaćanje za brojne građane, posebno one socijalno ugrožene, često predstavlja ozbiljnu prepreku ostvarivanju prava na pristup sudu i pravdi. Za razliku od BiH, gdje je povrat sudske takse moguć samo u ograničenim slučajevima i uz poseban zahtjev, u pojedinim evropskim državama taksa se plaća tek po pravosnažnosti odluke i samo u slučaju gubitka spora, dok je u rijetkim zemljama – poput Francuske – pristup sudu potpuno besplatan za upravne stvari. Članak donosi sažetu analizu komparativnih rješenja u odabranim evropskim državama, kao i konkretne preporuke za reformu relevantnog zakonodavstva u BiH.
Uvod
Pravo na pristup sudu jedno je od temeljnih prava građana, zajamčeno Evropskom konvencijom o ljudskim pravima (član 6. EKLJP). U Bosni i Hercegovini, zakoni koji regulišu upravne sporove i plaćanje sudskih taksi ne odražavaju u dovoljnoj mjeri ravnotežu između javnog interesa i zaštite pojedinačnih prava. Praksa pokazuje da su trenutna rješenja u BiH znatno restriktivnija u odnosu na uporedno pravo (npr. Hrvatska, Francuska). To u praksi često dovodi do odustajanja od sudske zaštite, pa i kod onih čija su prava bila povrijeđena u upravnom postupku. Cilj ovog članka je analitički prikaz važećih propisa i prakse u BiH, komparativni pregled evropskih rješenja, te prijedlog preporuka za reformu sistema sudskih taksi.
Primjeri iz prakse
Zamislite slučaj građanina koji je u upravnom postupku izgubio pravo na naknadu invalidnine zbog greške organa uprave. Iako je imao osnovanu pravnu argumentaciju, bio je prinuđen odustati od podnošenja tužbe upravnom sudu, jer nije mogao prikupiti sredstva za sudsku taksu, koja je u njegovom slučaju, s obzirom na vrijednost spora, iznosila 2.500 KM. Time je ovaj građanin praktično ostao bez mogućnosti sudske zaštite i ispravljanja očite nepravde, što jasno pokazuje kako sadašnji sistem sudskih taksi može dovesti do stvarne povrede prava na pristup sudu za građane slabijeg imovnog stanja, koji ne ispunjavaju uslove za besplatnu pravnu pomoć. Sličan scenario moguć je i za druga fizička lica, kao i za samostalne djelatnike ili pripadnike male privrede u slučaju razreza nezakonitih poreznih obaveza i drugim procjenjivim predmetima.
1. Sudske takse i pravo na pristup sudu u BiH
Važeći propisi u BiH predviđaju obavezu plaćanja sudske takse na podneske i odluke u upravnim sporovima, pri čemu kantonalni zakoni o sudskim taksama propisuju iznose koji u procjenjivim predmetima mogu dostići i do 5.000 KM. Visina takse u procjenjivim predmetima sama po sebi često je dovoljna da neke stranke unaprijed odustanu od preispitivanja zakonitosti upravnih akata.
To predstavlja ozbiljnu prepreku pristupu sudu za ekonomski slabije građane i male pravne subjekte.
Prema dugogodišnjoj i ustaljenoj sudskoj praksi Vrhovnog suda FBiH i Ustavnog suda BiH, ako sud uvaži tužbu i predmet vrati upravnom organu na ponovno rješavanje (što se dešava u preko 90% predmeta u kojima se tužba uvaži), tužilac nema pravo na naknadu troškova sudske takse niti drugih troškova.
Stav ovih Sudova je da je zahtjev za naknadu troškova u takvim predmetima preuranjen, jer upravna stvar nije konačno riješena – pravo na naknadu se može ostvariti tek ako stranka uspije u ponovnom upravnom postupku ili sporu.
Ovakva praksa je u suprotnosti s procesnim zakonima FBiH i evropskim standardima, kao i sa praksom sudova u Republici Srpskoj i Suda BiH, ali se u Federaciji BiH još uvijek primjenjuje.
Prethodni zakoni (SFRJ) omogućavali su povrat takse stranci koja uspije u sporu, ali je procedura bila spora i skupa, što je dodatno opterećivalo stranke i sudove.
Suprotno tome, modeli u kojima se taksa naplaćuje samo kad tužba bude odbijena ili odbačena, znatno pojednostavljuju postupak i smanjuju troškove za sve strane u postupku.
2. Praksa Evropskog suda za ljudska prava i preporuke Vijeća Evrope
Evropski sud za ljudska prava u brojnim presudama ističe da sudske takse ne smiju predstavljati prepreku pravu na pristup sudu (član 6. EKLJP). Posebno je značajna presuda u predmetu Nisveta Zustović protiv Hrvatske (br. 27903/15, presuda od 22.04.2021.), gdje je Sud utvrdio da odbijanje naknade troškova postupka – uključujući sudsku taksu – uspješnom tužiocu može predstavljati povredu prava na pristup sudu i/ili miješanje u pravo svojine¹. Sud je istakao da rizik od greške državnih organa mora snositi država, a ne pojedinci prema kojima su greške učinjene.
Također, Preporuka REC(2004)5 Komiteta ministara Vijeća Evrope nalaže državama članicama usklađivanje zakonodavstva i prakse sa standardima Konvencije, uključujući politiku sudskih taksi².
3. Komparativna analiza: evropska praksa
3.1. Hrvatska
U Hrvatskoj se sudska taksa u upravnom sporu plaća samo ako sud odbije tužbeni zahtjev ili odbaci tužbu; u slučaju uspjeha tužilac ne plaća taksu i nije potrebno podnositi zahtjev za povrat. Ovo rješenje značajno olakšava pristup sudu i uklanja finansijsku nesigurnost za stranku³.
3.2. Slovenija
U Sloveniji se sudska taksa plaća unaprijed, ali postoji širok sistem oslobađanja i automatizovanog povrata – ako stranka uspije, sud ex officio donosi odluku o povratu bez posebnog zahtjeva. U praksi, sudovi često oslobađaju slabije stranke ili one koje ispunjavaju socijalne kriterije.
3.3. Austrija
Austrijski sistem predviđa sudske takse ('Gerichtsgebühren') i u upravnim sporovima, ali sa brojnim izuzecima. Pravo na oslobađanje ili povrat je zakonom jasno uređeno i često primijenjeno u korist slabijih stranaka, uz procjenu proporcionalnosti s pravom na pristup sudu.
3.4. Njemačka
U Njemačkoj se takse plaćaju po okončanju spora; sudovi vode računa o proporcionalnosti visine takse i zaštiti prava slabijih stranaka, a postoji efikasan sistem oslobađanja i povrata u slučaju uspjeha.
3.5. Francuska
U Francuskoj je pristup upravnim sudovima u pravilu besplatan, osim u izuzetnim slučajevima (npr. određene žalbe), čime je obezbijeđen najširi mogući pristup pravdi. Praksa pokazuje da su upravni sudovi izuzetno dostupni građanima, uključujući ranjive grupe.
4. Zaključak
Čini se da sistem sudskih taksi u upravnom sporu u BiH nije usklađen s evropskim standardima zaštite prava na pristup sudu. Komparativna analiza pokazuje da evropske zemlje primjenjuju fleksibilnije i pravednije modele, čime olakšavaju ostvarivanje prava građana. Stoga se čini da su zakonske izmjene koje bi olakšale pristup sudu predstavljale nužan korak ka približavanju evropskim standardima i povećanju povjerenja u pravosudni sistem.
5. Preporuke za reformu sistema sudskih taksi
Preporučuje se razmatranje reforme zakonodavstva u vezi upravnih sporova i sudskih taksa na svim nivoima u BiH, i to:
1. Da se sudska taksa u upravnom sporu plaća samo ako tužba bude odbijena ili odbačena (po uzoru na zakonodavstvo Republike Hrvatske³);
2. Da se ukine procjenjivost vrijednosti spora u upravnom postupku, te zakonom propiše da su svi upravni sporovi neprocjenjive vrijednosti (također po uzoru na Hrvatsku⁴);
3. Uvođenje automatizma za povrat takse stranci koja uspije u upravnom sporu, bez potrebe za posebnim zahtjevom, nezavisno od načina okončanja postupka.
----------------------------------
¹ Predmet Nisveta Zustović protiv Hrvatske (br. 27903/15), presuda Evropskog suda za ljudska prava od 22.04.2021., konačna 22.07.2021.; vidi i Musa Tarhan protiv Turske (br. 12055/17), Rinkevičius protiv Litvanije (br. 73579/17 i 14620/18), Stankiewicz protiv Poljske (br. 46917).
² Preporuka REC(2004)5 Komiteta ministara Vijeća Evrope: On the improvement of the means of recourse to court in the context of administrative proceedings
³ Član 22. stav 1. Zakona o sudskim pristojbama ("Narodne novine" broj 118/18 i 51/23): "Pristojbe u upravnom sporu plaćaju se samo ako sud odbije tužbeni zahtjev ili odbaci tužbu."
⁴ Član 144. stav 3. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj 36/24): "Vrijednost predmeta spora smatra se neprocjenjivom."